Inflacja Prawa

Inflacją prawa określane jest zjawisko powstawania regulacji w nadmiernej ilości i o złej jakości, czyli regulacji niejasnych i wewnętrznie niespójnych. Zjawisko to jest powszechnie rozpoznawane w polskim prawie; bywa ono także nazywane „psuciem prawa” i „nadprodukcją prawa”. Raport Komisji Legislacyjnej przy Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z 2005 r., stwierdzający i analizujący istnienie inflacji prawa, był wiele razy powoływany w publicznejdyskusji. Diagnoza stwierdzająca inflację prawa bywa różnie formułowana, różne bowiem aspekty tego zjawiska można odkryć w stosunkach społecznych i w dziedzinach poddawanych analizie. Dla niniejszej pracy interesujący jest związek inflacji prawa z jego aksjologią oraz możliwość uchwycenia aksjologicznych skutków inflacji za pomocą metody analizy prawa.

Na gruncie prawa krajowego kompetencje w zakresie kontroli procesu prawodawczego i prawa posiada Najwyższa Izba Kontroli. Najwyższa Izba Kontroli sporządza pokontrolny raport zawierający wnioski de lege ferenda, często dotyczące poprawienia przepisów wieloznacznych i takich, co do których istnieją rozbieżne praktyki stosowania. Na przykład w 2004 r. NIK przedstawił 62 wnioski de lege ferenda, z czego w 8 postulowano kompleksowe uregulowanie jakiegoś zagadnienia w systemie prawa, w 41 – nowelizacje istniejących ustaw, a 13 wniosków dotyczyło wydania lub zmian rozporządzeń. Niewielka część tych wyników została użyta w celu poprawienia prawa. Tylko 11 wniosków zrealizowano, 5 zrealizowano częściowo, a 46 nie zrealizowano wcale¹. Ówczesny Prezes NIK ujął problem inflacji prawa następująco:

„Nasze prawo jest nieprzejrzyste, niezrozumiałe i charakteryzuje się nadmiarem regulacji. Złe i niejasne reguły stanowienia prawa umożliwiają tworzenie aktów prawnych w interesie grup lobbystycznych. Moim zdaniem można nawet mówić o hiperinflacji prawa. Jeżeli tego procesu nie opanujemy, to nasze życie społeczne i państwowe będzie tak samo cierpiało jak życie gospodarcze wtedy, kiedy mieliśmy wysoką inflację pieniądza, kiedy pieniądz niewiele znaczył. A jeśli prawo niewiele znaczy, to do głosu dochodzą inne, nieformalne związki i powiązania. Czyli tworzy się klimat korupcji”²

Prezes NIK nie wskazał jednoznacznie przyczyny inflacji, lecz stwierdził, że okoliczności ją umożliwiające to zła jakość i niejasność reguł stanowienia prawa. W takich okolicznościach akty prawne łatwo mogą być tworzone w interesie grup lobbystycznych oraz innych, pozostających w nieformalnych powiązaniach z organami tworzącymi prawo. Wydaje się, że wypowiedź tę można sparafrazować w następujący sposób: źródło inflacji tkwi w nieczystych intencjach niektórych grup społecznych i niewiele można z nimi zrobić; należy natomiast stworzyć takie warunki powstawania prawa, aby te intencje nie miały wpływu na jego kształt, warunkami tymi są zaś jasność i dobra jakość reguł stanowienia prawa. Nie trzeba nadinterpretować terminu „złe reguły”, aby wskazać, że dobry stan polega na przejrzystości procesu prawodawczego oraz jasności i jednoznaczności poszczególnych reguł stanowienia prawa.

Na podobne przyczyny inflacji w Polsce wskazali też Radosław Zubek i Klaus H. Goetz:

Niedostateczna kontrola rządu nad procesem ustawodawczym prowadzi do nadmiernego rozrostu działalności prawotwórczej i zmniejszania spójności stanowionego prawa”³.

Według badań autorów dzieje się tak z powodu niskich kosztów prawotwórstwa w parlamencie, który nie jest ograniczonego obowiązkiem ścisłej współpracy z rządem. Brak koordynacji ministerstw w samym rządzie sprzyja z kolei realizacji celów resortowych. Na nieszczęście jeszcze takie wewnątrzresortowe tworzenie projektów również nie wymaga wielkich nakładów, co powoduje mnożenie projektów ponad potrzebę. Autorzy wskazują w związku z tym na konieczność silniejszego zaangażowania merytorycznego premiera w proces prawodawstwa oraz centralizacji stanowienia prawa. Według cytowanego raportu, koordynacja i spójność decyzji prawodawczych mają wpływ na spójność i właściwą ilość prawa. Zatem podobnie jak w diagnozie M. Sekuły, inflacja prawa jest wiązana z nieprzejrzystymi regułami i praktykami prawodawczymi.

W tym miejscu przydatne będzie odwołanie do reguł stanowienia prawa uwzględniających lobbing. Kwestia, czy reguły te zapewnią w przyszłości przejrzystość legislacji tak, aby niezgodne z prawem lub etyką lobbystów intencje nie miały wpływu na kształt prawa, nie wymaga na razie rozstrzygnięcia. Wystarczy odnotować, iż dążenie do rozjaśnienia wpływu prywatnych grup na prawo za pomocą uregulowania ich działalności jest potrzebne. Diagnoza inflacji prawa wskazuje na konieczność objęcia analizą aksjologiczną także reguł stanowienia prawa, przy czym należy uwzględnić wartości przejrzystości i jednoznaczności oraz jasności regulacji.

Mając na myśli cały system prawa, mówi się, że w wyniku wzrostu ilości regulacji prawo traci swą wartość; ma na to wskazywać prosta analogia z inflacją pieniądza. Jednak prawo nie jest podobne do pieniądza będącego czysto formalnym środkiem realizacji wymiany jednorodnego typu. Jego regulacje posiadają liczne odniesienia do wartości indywidualnych w danych przypadkach. Wartości te nie są instrumentalne wobec wspólnej wyższej wartości ani w niej zawarte. Dlatego proponuję następujące rozumienie inflacji prawa: po pierwsze, polega ona na zawarciu w danej regulacji wartości niezgodnych z hierarchią wartości wyrażoną w tej regulacji. Poza wymienianymi wartościami charakteryzującymi cały system prawa, czyli współmierności ilości regulacji do uregulowanej przez nie dziedziny (przeciwnie do nadmiernej ilości), jasności i wewnętrznej spójności oraz jednoznaczności, trzeba wskazać wartości przedmiotowe zawarte w poszczególnych regulacjach. Odwołanie się do ich aksjologii może pokazać, że jedne z nich niweczą wartości zawarte w innych. Niezgodność aksjologiczna powodująca inflację może zachodzić zarówno w jednej regulacji, jak i między regulacjami przedmiotowo związanymi. W tym wypadku inflacja polega na nieefektywności wartości, które choć są zawarte w danej regulacji, zostają zniweczone innymi, niezgodnymi z nimi wartościami. Po drugie, inflacja może polegać na włączeniu do danej regulacji wartości przypadkowych na tle jej hierarchii wartości. Po trzecie, inflacją jest rozmycie aspektu aksjologicznego regulacji – stanem, w którym trudno jednoznacznie wskazać, jakie wartości są chronione przez daną regulację.

Należy odróżnić przyczyny inflacji prawa od samej inflacji. Według przywołanych opracowań, przyczyną inflacji jest zła jakość reguł stanowienia prawa, która umożliwia wpływ nieformalnych grup lobbingowych i korupcyjnych na prawo oraz partykularnych, nieskoordynowanych zachowań poszczególnych organów, mających udział w procesie prawodawczym. Jednak ponieważ potraktowane jako przyczyna inflacji reguły stanowienia prawa także podlegają inflacji, trzeba wskazać ogólniejszą przyczynę obejmującą wszelkie jej przejawy. Zdaje się stanowić ją fakt, że na proces realizacji spójnej intencji prawodawczej nakładają się niezgodne z nią, partykularne intencje różnych grup. Dotyczy to w podobny sposób grup korupcyjnych i lobbystycznych oraz organów państwowych formalnie zaangażowanych w proces prawodawczy, lecz realizujących swoje kompetencje w sposób niespójny ze stanowionym prawem i nieskoordynowany. Interferencja ta zakłóca ciągłość procesu prawodawczego od początkowej intencji do ustanowienia aktu prawa.

Inflacja zachodzi więc w wymiarze aksjologicznym prawa. Metoda analizy aksjologicznej powinna umożliwiać jak najdokładniejsze ukazanie wartości zawartych w analizowanej regulacji. Dzięki temu inflacja może być ujęta jako proces zachodzący wewnątrz samego prawa.

dr. Olgierd Pankiewicz

¹ M. Sekuła, Inflacja prawa sprzyja korupcji, wypowiedź opublikowana na: www.acfe.pl/board/
² Tamże.
³ R. Zubek, K.H. Goetz, Dlaczego Polskie Prawo jest tak złe? Wpływ reguł legislacyjnych na jakość ustawodawstwa, [w:] „Prawo i Podatki”, Listopad 2005, s. 30–31; Raport Autorów, przygotowywany w ramach programu Ernst & Young „Sprawne Państwo”, dostępna na: www.sprawnepanstwo.pl [dostęp 8 lipca 2017].